南昌大學管理系02級碩士生　　武鳴

一、國外自來水業經營形式

　　世界各國自來水業的經營仍以公營為主。類似英國將自來水業一次出售予私人企業經營的案例，在全世界為僅見的案例。[1]
　　絕大部分國家的自來水業由市政當局（municipalities）經營，少部分由省（州）或國家經營。雖然組織型態各有不同，但公有部門一般都擁有百分之百的股權。根據1999 年的調查，全球各地區公營自來水業供給人口比例均在95﹪以上（表1）。[2]

表1 ：全球各地區公營自來水業供水人口比例

　　資料來源：World Water Forum,“The way forward：public sector water and sanitation,”http://www.world-psi.org, Mar, 2000.

　　在歐盟國家當中，英國及法國是自來水業民營化程度最高的國家，分別有88﹪及75﹪的自來水業民營化。自1992 年至1999 年間，除西班牙外幾乎沒有民營化案例。 歐盟各國自來水業民營化程度如表2所示，顯示英國自來水業在民營化十幾年來，尚未在歐盟各國中引起共鳴。

表2 ：歐盟各國自來水業民營化程度

　　資料來源：World Water Forum,“The way forward：public sector water and sanitation,” http://www.world-psi.org, Mar, 2000.

　　在北美洲國家，美國（1986）46﹪的自來水業為公有，28﹪ 為民營，其余26﹪為學校、醫院、旅館等的附屬設備（ancillary system），以自營方式經營。加拿大則幾乎全部公營。亞洲國家方面，日本全部國營；香港自1960年起自來水購自中國，全部由政府經營；馬來西亞依其聯邦憲法，自來水業由各州自行制訂法律經營，少數國營水廠已全部或部分民營。[3]
　　有些國家如巴拿馬、波蘭及加拿大，均曾發生選舉期間提案自來水業民營化的候選人落選或撤回提案的案例。Hall 曾統計部分國家或城市提議自來水業民營化遭否決，或結束民營化回歸公營的案例，顯示民眾對私有部門負責自來水供應仍有許多疑慮（表3）。[4]

表3： 部分國家提議或實施自來水業民營化后最終結果

　　資料來源：David Hall,“Secret Report and Public Concerns,”http：//www.psiru.org, Aug, 2002.

　　自來水業民營化自1990 至1997 年間有逐年增加趨勢，但主要集中在東亞、太平洋地區、拉丁美洲與加勒比海地區。在總數97個當中，該區域即占73﹪，主要代表國家為臺灣、馬來西亞、墨西哥、巴西及阿根廷。 [5] 在亞洲方面，自1985 至1998 年間，共有10 件總值61億美元的自來水業民營化案例，分別為臺灣4個，馬來西亞、菲律賓及越南各2個。遠低于能源及交通部門，總計總值610億美元的規模，自來水業民營化案例仍極有限。 [6]

二、自來水業民營化方式及其影響因素

　　一般經常采用的自來水業民營化方式有服務合同、管理合同、出租、特許經營、BOT及資產出售等幾類。每一種方式具體特征如下表所示。 [7]

表4： 自來水事業常見的各種民營化方式

　　資料來源：Judith A.Rees,“Regulation and Private Participation in the　Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.

　　在國外，各種民營化方式均有不同的國家選擇使用（表5）。由表中可以發現，采用資產出售給民間企業的民營化方式僅發生在英國；多數國家仍以視情況或組合的方式民營化。

表5：部分國家選擇的自來水業民營化方式

　　資料來源：World Bank,“Selecting an option for private sector participation”http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.

　　由于各種合同因其受委托經營的內容、經營年限、公私有部門責任分攤差異，因此會產生不同程度的風險。一般而言，服務及管理合同的風險最低，政府撤資的風險最高。 [8]
　　Cowen認為面對自來水業民營化方式選項的風險，政府應就二方面充分了解與掌握，才不致因選擇錯誤造成對社會的沖擊。[9]
　　首先，自來水業由于特殊的產業性質，從水源取用、凈水、配水、至客戶端，可以將業務垂直切割成若干階段，而每一個流程都有其壟斷或存在競爭的條件（表6）。自來水業的上游段屬于水權取得階段，為確保各標的用水生產要素來源穩定，多數國家均采水權優先權制度，即水權在有效益使用前提下，由第一位開發與使用者獲得。

表6： 自來水業在各生產流程的市場屬性

　　資料來源：Judith A.Rees,“Regulation and Private Participation in the Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.本文整理。

　　除了上述了解自來水業特性之外，政府應針對目前自來水業情況作一調查（表7）。包括目前自來水業的人力、財務、資產狀況；法律法規是否需要修訂增減、規制機構是否確立；民營化阻力與動力來源，以及最為老百姓關心的未來水價政策等，均應在選擇民營化方式前搞清。

表7 ：自來水業民營化前應執行的配套考察事項

　　資料來源：World Bank,“Selecting an option for private sector participation－toolkit ”http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.本文整理。

　　其次，政府本身監督合同執行、財政與經濟條件能否配合等問題，也是選擇民營化方式時需要了解的。針對每一種民營化方式所需要的配套環境，加上堅定的政治承諾及良好的商業環境等條件，才能吸引民間資金投入自來水業（表8）。

表8： 自來水業民營化方式選擇的關鍵考慮因素

　　資料來源：Brooke J. Penelope Cowen,“The Private Sector in Water and Sanitation－How to Get Started,” http://www.worldbank.org, Sep,1997.

　　除了政府在選擇自來水業民營化的前，應考慮本身能力及自來水業各生產流程的屬性外；私人企業在進入該產業前，也應衡量各種民營化方式所需面對的責任及風險歸屬（表9）。大致來說，私人投資所占比例愈高，政策上的風險也相對提高，且政府及民間企業間的共識也愈趨重要。而自來水業因其特殊性，私有企業的介入以漸進為佳；且公有部門也應仔細思考公私合作的模式，謹慎執行必要的配套行動方案，才能獲致公私雙贏的結果。

表9： 各種民營化方式所造成的經營風險

　　資料來源：Brooke J. Penelope Cowen,“The Private Sector in Water and Sanitation－How to Get Started,” http://www.worldbank.org, Sep,1997.

參考文獻

Hall, David,“Water in public hand,”http：//www.psiru.org, Feb, 2001.
Hall , David and Emanuele Lobina,“Employment and profit margins in UK Water companies：implications for price regulation proposals,”http：//www.psiru.org/reports/9911-W-UK.doc, Nov, 1999.
Ofwat,“The Changing Structure of The Water and Sewerage Industry in England and Wales,” http://www.ofwat.gov.uk/pdffiles/internatcomparators.pdf,May,2 000.
Rees, Judith A.“Regulation and Private Participation in the Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.
World Bank,“Selecting an option for private sector participation－toolkit（1）” http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.
World Bank,“Designing and Implementing an Option for Private Sector Participation－toolkit（2）,” http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997b.
World Water Forum, “The way forward：public sector water and sanitation,” http://www.world-psi.org, Mar, 2000.
Webb, Michael, and David Ehrbardt, “Improving Water Service through Competition,”http://www.worldbank.org, 1998.