對城市排水企業的探索

李建勇

　　我國的城市排水，起步是在上世紀的初期。1904年英國發明了”活性污泥法”來處理污水。1921年在上海就有了城市污水處理廠（北廠）1926年又在上海建造了東廠和西廠。并為這些廠建設了管道和提升泵站。二級污水處理廠中國和英國幾乎是同時起步的。但在以后的三十年里幾乎沒有發展。到1954年上海在建設曹楊新村的同時建造了曹楊污水處理廠。到1981年，當時的國家城鄉建設總局在青島召開的全國的第一屆城市污水處理廠工作會議時,全國城市污水處理廠只有7座。而二級處理廠有四座,全部在上海。80年代以后發展比較快。到2001年建設部在青島召開全國污水處理廠工作會議時。全國已建成城市污水處理廠已有283座了。總的日處理能力到了4180萬噸。城市排水已形成一個行業。成為城市建設和城市發展必不可少的基礎設施了。
　　20多年的發展,我國的城市排水在形成一定規模的同時也出現了一些問題需要探索和解決的。主要集中在四個方面;
　　1. 立法工作遲后；城市排水的法律法規還不建全。排水作為城市公共的安全保障體系在法規上還沒有明確定位。到目前為止還沒有一部全國性的法律，法規。地方性的法規也比較少。甚至無法可依。
　　2.管理觀念陳舊,管理的體制和機制不能適應社會主義市場經濟的要求。不能適應水環境治理本身的特征。政企不分,政事不分,事企不分,產權不清,職責不明。
　　3.城市排水設施的欠帳還很多；污水的處理率,管道的收集率還很底。廠{站}網不配套,在已建成的城市污水處理廠中還有相當部分的廠長期不能滿負荷運營。一部分因為建設標準底,設施陳舊也急待達標改造。
　　4.城市排水的收費,投資,償還機制還沒有完全建立起來。全國還有一半左右的城市沒有開征排水費。城市排水企業的企業化成度也不高。
　　這些問題的解決涉及到政府,企業,市民這三個方面。需要共同來研究和努力的。本文就排水企業的發展問題提些意見供討論。
　　一個城市發展到一定的階段,城市的排水問題就會突現出來。成為市民在生活中必須具備的條件。政府要研究和解決的問題。象法國的巴黎和英國的倫敦。在歷史上都經歷了這個過程。當賽納河,泰吾士河的水污染影響到市民的生活和鍵康。影響到城市的發展了。城市排水問題才被重視。才開始投入大量的人力，物力建造排水系統，改善水環境。歷史上只有古羅馬帝國,在城市剛開始形成的時候就開始建設供排水系統了。今天你如果到羅馬城,仍然可以看到古羅馬時代建造的克諾地亞水渠的斷墻殘基。因此說一個城市的排水系統是一個城市發展到一定階段的產物。它關系到市民的切身利益和城市的安全。隨著社會的進步城市排水事業也愈來愈受到的重視。一個城市排水建設和管理的好,差,也成為現代文明和和協社會的重要標志。
　　城市的排水問題是由城市生活和生產而產生的。為此市民和企業通過繳稅和支付排水費等方式來承擔這個社會的責任。排水設施是一個公共設施,因此它的規劃,建設和管理等也成為政府施政服務社會的重要職能。在排水發展的初期,這層關系比較簡單,市民和企業繳稅,付費。政府建設,管理。就象現在我國的香港和臺灣地區這樣。但是以后慢慢地就復雜了。大部分原因都是因為經費和管理問題而造成排水費用的收支不平衡以至政府的財政負擔過重。在上個世紀的中期,法國首先對排水管理機構私有化。政府采取出租合同和特許合同的方試,讓企業(包括私有企業)經營。政府則注重于宏觀上的管理，對市場的監管。以此來提高排水設施的社會效益和經濟效益。今天全世界已有不少國家和地區采用了這種形式。比較成功的還是在歐州。
　　排水企業有兩類,一類是由政府投資的。或者說是由政府控股的。另一類是由民間資本組成的。前一類大部分是由政府,或者是事業單位分離出來的。嚴格地講這類企業的資產是屬于市民的。今天你如果到悉尼水務局(Sydney Water Corporation),他會很明確地告訴你”我們的公司,政府全資擁有,屬于新南威爾士全體人民”(Our Profile A statutory,state owned corporation,fully owned by the people of New South Wales)。由于這一類企業資產的性質和服務的要求所決定,它與一般的企業是有所不同的;1,這類企業是從事公益性的經營活動,所以不是以盈利為唯一目標的。而是以經濟效益和社會效益并重。有時甚至以社會效益為先的。2,這類企業承擔了公業性的責任,因此要受到政府嚴格的監管。要滿足政府的特許經營的許可。3,這類企業有自然壟斷性,在行業里相互之間的競爭只能是適度的競爭。4。這類企業要得到政府政策或財政上的支持。5,這類企業的成立和破產政府是起到關鍵作用的。而由民間資本組成的企業是不完全有以上的這些特點的。民間資本組成的企業,與一般的企業一樣盈利始終是第一位的。
　　從事公業性的企業不是以盈利為唯一目標的。一個國家或地區越發達,這點就越明顯。今天你如果到一些發達國家，你可以看到一些公交車輛那怕有時只有幾個人還正常放車。城市排水設施也是這樣。排水設施是一個城市或地區的基礎性設施。資金投入巨大,建設周期長,建成后,使用的年限長，要求運行可靠。而且地下建設還需要滿足一個地區在一段較長時間里的發展要求,有超前建設的問題。有防訊要求的城市在建設防訊設施時還要考慮訊害概率幾年甚至是幾百年一遇的抗擊要求。這些因素決定了這個企業在投資上數額巨大。而且投資的時間長。是一般企業無法承擔的。單純的商業行為是很難做到盈利的。因此,政府必須給于政策或財政上的支持。
　　排水的建設和運行企業用的是市民的稅和費。它運轉營的質量與市民和社會的公共利益是休戚相關。因此政府特別關注。嚴格地講也是政府的責任。從排水的產業政策到法律,法規,規劃,運營,標準,價格,市場活動的規則等等。甚至排水企業的設立和破產都受到政府的監管。在挪威的奧斯羅市,象污水處理廠廠長一年里有幾天假?可以有幾天離開奧斯魯?離開時要向誰請假?都有規定。而且這些規定是政府定的。平時城市污水處理廠的運行,政府也是可以隨時撿查,日常的報表。包括財務報表政府都可以查看。在北歐,政府甚至派專員到污水廠監管。對排水系統的監管是十分嚴厲的。
　　城市排水是一個系統工程。從支管收集,總管。提升泵站到污水處理廠,在一個城市區域里不可能有兩套重疊的系統。因此這個區域里的市場也只能有一個經營管理者。這個排水系統的企業有自然的壟斷性。這個公司經營的好,差只能與相似區域上的企業相比較才能反映出來。有些城市和地區為了提高效率,拿系統中的一些職能和設施社會化管理。如設備的維修,綠花養護,廢棄物的處置,甚至把系統中的終段污水處理廠通過委托經營的方法,發包給他人管理。但是總的來講,企業之間可以競爭的內容還是比較少。競爭也是適度的。
　　城市排水企業在設立和發展的過程中要滿足政府對企業的要求。這就是在這個領域里特需經營所具備的條件。我國政府對特許經營的法律是指；特許者將自己所擁有的商標（包括服務商標），商號，產品，專利和專有技術，經營模式等以特許經營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規定，在特許者統一的業務模式下從事經營活動，并向特許者支付相應的費用……。國際特許經應協會對特許經應的解釋；特許經營是特許人與授許人之間的一種契約關系。根據契約，特許人向授許人提供一種獨特的商業經營特許權，并給予人員訓練，組織管理，產品采購等方面的指導與幫助，授許人向特許人支付相應的費用……。兩者的解釋有所不同。
　　特許經營的起源有的講是在公元前200年的中國。歐洲關于特許經營的最早記錄是11世紀的英國，國王授予貴族領地，貴族享有領地內的行政管理權和征稅權，作為回報，貴族將稅收的一部分上繳國王，這部分費用被稱作特許使用費。
　　到中世紀，也是在英國。特許經營關系出現在酒廠及與其有契約關系的酒館之間。這時的所謂特許經營，與現在我們所指的特許經營有根本區別；在現代意義特許經營中，授許人獨立擁有業務，而當時的酒館授許人并不能擁有酒館的所有權。
　　勝家縫紉機公司（Singer Sewing machine Company）被公認為現代意義特許經營的鼻祖。1851年的美國，勝家的產品在消費者中享有很高的聲譽，它的管理層意識到要想繼續擴打市場份額，他們需要與消費者貼的更近，而這需要一個強大的分銷網絡和眾多的服務門店，單靠勝家自身的力量難以實現這一目標。于是，勝家公司授權那些擁有合適場地，財務狀況良好并有一定管理基礎的公司特許權，由這些公司負責產品展示和為股客提供售后服務并收集產品信息。勝家公司提供高品質的產品并負責市場宣傳，同時給予各家公司地域保護。從那時到現在，勝家公司一直延用這一形式，公司得到了巨大的發展。
　　20世紀初，汽車生產廠家以特許經營的方式建立分銷網絡。石油公司也采用相同的模式，建立了加油站，這就是我們今天了解的產品型特許經營。隨后瓶裝飲料，如可口可樂，也采用這一模式發展。
　　城市排水企業要具備特許經營的條件，起碼要具備建設管理和運營管理兩個基本的能力。具備從事相當規模的建設和運行業績。你如果要參于建設和管理一個日處理能力為40萬噸污水處理廠的項目,你必須做過相當于40萬噸規模的污水廠的建設和管理。并有良好的業績。這些條件在其它行業里也有要求,但是政府可以不干預或者少干預,但排水領域不一樣,政府有責任。通過特許經營的方式對市場經行監管。
　　2004年3月,國家建設部發布了（建設部126號令）即(市政公用事業特許經營管理辦法)。上海市人民政府在2003年4月24日授權上海水務局代表市政府與相關供,排水企業鑒訂特許經營合同。上海水務局在2005年3月1號發布了開展供排水企業特許經營管理工作的通知。
　　與其它行業相比,排水行業更強調系統性。而且隨著時代的進步和對水認識的提高。對水的管理,不僅只是系統上,而是提到流域的管理的層面上。例如法國在1964年4月16日制定的水法規定。在法國應該以天然流域,而不是以行政區來管理水資源的。法國有龍河,盧瓦爾河,萊茵河,羅納河,賽納河等。因此,在1964年,按照這些河流域法國被分為六個水文區域。每個區域有一個自己的水經營機構,并同政府協商,對各自流域水資源管理和保護。英國在1964年也是按照自然流域劃分管理范圍的。合并10個地區水務署。（倫敦的排水系統管理主體是泰吾士水務公司）在北美,如加拿大也是以流域來劃分管理區域的。2005年8月在瑞典斯德哥爾摩市召開的第15次斯德哥爾摩水會議就是以【流域管理（地域開發方面的硬，軟件解決辦法）】為主題的。因此排水系統有自然壟斷性。在一個排水系統中只有一個管理主體。
　　我國的排水企業成立于上世紀八十年代。因為當時上海的蘇州河治理要向世界銀行貸款,按照國際慣例，成立了上海市排水公司。但上海排水公司公司真正按企業要求運營要到1995年。近些年來各種形式的排水企業成立不少。有國有獨資的,合資的,股份合作的,私有的,外資的等等。管理的形式也多種多樣。以上海為例;排水管理分為市區(市中心)與郊區。在市區,住宅小區內的排水設施有物業管理部門管理。出了小區的排水設施有各區工務署管理。但主管道和提升泵站及污水處理廠大部份是由排水公司管理。上海市的32家城市污水處理廠有“城投公司”管理的，有區屬國企，上市公司，民營企業，股分企業。有持有“特許經營”的企業在運營，也有沒有“特許經營”的企業在運行等等。“城投公司”所屬的排水企業，在職責定位上又有不同，執行的是管資產與管建設相分開。運營與資產管理相分離。對排水系統，從職責到行政塊塊分成了若干個單位在管理。缺乏系統性和整體性。這在全世界其他城市中是罕見的。排水企業也難以管理，更難以發展做大做強。
　　從政府的角度，要加強對排水系統的管理。控制一個地區排水企業的數量。規范市場，避免無需競爭。在上海可以從“集約化”的要求出發，以黃浦江，蘇州河為界，有兩到三家排水企業經營。企業之間保持適度的競爭。排水企業則應從“特許經營”的要求出發，按照政府的區域規劃，落實中，長期發展計劃。依靠政府在政策上的支持完善區域排水系統。當一個區域的排水系統做到比較完善了，不再需要投入大量資金了。這個排水企業也可以考慮它的資本和技術走出區域，向外擴漲了。如果一個地區的排水市場還沒有發育成熟，過早放開，排水企業進入無序的競爭。企業不僅做不大。而且往往因為自身的利益而犧牲了社會的利益。最后由政府承擔了很大的責任。這是大家都不希望看到的。